Vatten

Träbena kvarn i Falköpings kommun har byggt omlöp för stora summor trots att havsvandrande fisk aldrig kan nå Träbena. Foto: Westsidan.
Småskalig vattenkraft:

Kritik mot nya föreskrifter

Snäv tolkning bäddar för nya konflikter

Myndigheters snäva tolkning bäddar för nya konflikter. Den politiska viljan har svårt att få genomslag när Havs- och vattenmyndigheten utfärdar nya föreskrifter. Risken är att den nationella planen för många blir en plan för avveckling.

Advokaten Arvid Sundelin är en av Sverige främsta juridiska experter på vattenfrågor. Westsidan fick en intervju med honom om hur ramdirektivet, och riksdagens beslut tolkas av Havs- och vattenmyndigheten.
Det finns anledning att ifrågasätta de nya vägledningar och föreskrifter som Havs- och vattenmyndigheten, HaV, arbetat fram. De sätter upp kriterier som är snävare än vad politikerna avsåg.
– Då kan man ifrågasätta om det är i linje med propositionen, säger Arvid Sundelin.
I första hand tänker han på riksdagens beslut att de undantag som finns i EU:s ramdirektiv ska användas fullt ut.
Även tolkningen av direktivet skiljer sig åt på viktiga punkter. HaV har gjort en egen tolkning av direktivet.
– Vi är inte helt överens om det, säger Arvid Sundelin.
Det handlar bland annat om undantagen. Det man kallar KMV, kraftigt modifierade vatten, och vilka krav man kan ställa på ett vattendrag, som får konsekvenser för ägare till dammar och små vattenkraftverk.
Kraftverksägarna vill att fler vattendrag ska klassas som KMV. Men med HaV:s snäva tolkning går inte det.
– Ramdirektivet ger ett viss utrymme för vattenförekomster att pekas ut som KMV, säger Arvid Sundelin.
Riksdag och regering har sagt att myndigheterna ska ta tillvara möjligheter till undantag fullt ut. Men HaV har alltså snävat in utrymmet för att peka ut vattendrag som modifierade.
Följer man EU:s ramdirektiv så kan man klassa ett vattendrag som KMV om det finns en damm eller ett kraftverk. Men det fungerar alltså inte i Sverige trots att riksdagen beslutat om det. Och orsaken är att myndigheterna gör en snävare tolkning.
– I vissa fall fungerar det i vissa fall fungerar det inte, säger Arvid Sundelin.
– Man har en tillämpning som är väldigt begränsad. Man använder inte verktyget som det är tänkt.

Andra samhällsintressen
Det finns en dom i Europadomstolen som gäller ett nybyggt kraftverk i Österrike. Schwarze Sulm. Där konstaterar Europadomstolen att det går utmärkt att försämra den ekologiska statusen i ett vattendrag om det finns andra samhällsintressen som väger tyngre. Och det gäller även lokala samhällsintressen.
– Det är en ny verksamhet. Där möjliggör man en försämring av statusen, säger Arvid Sundelin.
– Det visar att man kan tillämpa det här på nya vattenkraftverk.
I Sverige arbetar man nu för att i en nationell plan begränsa produktionen av el från den småskaliga vattenkraften. En gräns är dock satt till 1,5 terawattimmar, TWh. Tanken är att man ska göra en avvägning mellan mest miljönytta och minst konsekvenser för elförsörjningen.
– Det kan man ju fundera på om det i ett äganderättsperspektiv är rimligt, säger Arvid Sundelin.
Regeringen anser i vilket fall att det är det. Och dessa 1,5 TWh håller man nu på att bryta ner till beting för varje vattendrag.
– Det arbetet har inte kommit så långt ännu. Varje avrinningsområde ska få ett beting, och tanken är att man ska hålla sig till det riktvärdet.
– Tittar man på ramdirektivet så finns det möjlighet att göra de här avvägningarna.
– Det finns möjligheter att göra inskränkningar i äganderätten av miljöskäl, en allmän miljönytta.

Buttorps kvarn i Svenljunga kommun. Ägaren har tvingats till åratal av processande för att få tillstånd att använda sin äganderätt. Foto: Westsidan.

Styrande normer
Kritik har framförts mot miljökvalitetsnormerna, som i Sverige blivit juridiskt bindande. Normerna bygger inte alltid på vetenskaplig grund.
– Det är ingen hemlighet att vi inte har mätdata på våra vattenförekomster för att kunna klassificera dom.
– När man införde ramdirektivet så var tanken att det skulle vara ett planeringsverktyg för att kunna sköta våra vattenförekomster, för att kunna prioritera var man kunde göra förbättringar.
I Sverige har vi krånglat till detta med miljökvalitetsnormer. Med Weserdomen försvann möjligheten att göra rimlighetsbedömningar vid prövningar.
– Men direktivet har ett eget rimlighetssystem, säger Arvid Sundelin.
– Tidigare har man satt höga miljömål. Sedan har man tittat på vad som är möjligt att göra.
– Nu måste man titta på rimligheten i vattenförvaltningen.
Varför fungerar inte det då?
– Man är lite fast i gamla tänket. Man hör kommentarer om att det är i prövningen sedan som man ska göra rimlighetsbedömningen.
Det är förmodligen ett av skälen till att Vattenförvaltningsutredningen lyfter upp besluten om normerna på central nivå. Man föreslår att en särskild nämnd inrättas för att fatta beslut om normerna.

Många vattendrag
För den småskaliga vattenkraften har miljökvalitetsnormerna blivit ett problem. Det har flera orsaker.
Ett problem för Sverige är att vi har 27 000 vattenförekomster. Vi har alltså väldigt många sjöar och vattendrag. Det finns stater med ett fåtal vattenförekomster, eller vattendrag men väldigt stora.
Det finns alltså ingen möjlighet för Sverige att hålla koll på alla faktorer i alla vattendrag. Det skulle kräva ett mycket omfattande kontroll och provtagningsarbete. Och det skulle bli mycket kostsamt.
De metoder svenska myndigheter valt för att klassificera vatten påverkar småskalig vattenkraft.
– Man har tryckt in naturen i ett system där man klassificerar vattenförekomster på ett sätt som inte alltid stämmer överens om verkligheten, säger Arvid Sundelin.
Istället borde man titta på vad god ekologi är, och utgå ifrån vad som finns i verkligheten. Nu riskerar man att hamna fel.
– Man har tappat bilden av vad god ekologi är, säger han
Ett problem är att resurser och ambition inte är i balans.
– Som vattenmyndighet kan man inte titta på varje enskild vattenförekomst. Man har inte tillräckligt med resurser för det.
Däremot går det vid varje enskild prövning.

Rent dricksvatten
Läser man vattendirektivet framgår det att huvudsyftet EU hade var att se till så att medlemsstaterna har god tillgång till rent dricksvatten. I direktivet talar man därför om behovet av att ha kontroll på kemikalier och miljögifter i vattnet.
I Sverige görs det väldigt lite kemiska analyser.
– I vissa fall görs det kemiska analyser, men är det så att det inte görs kemiska analyser så borde man ju ändra på det, säger Arvid Sundelin.
Istället görs mycket av klassificeringen av vattendragen genom elfiske eller bedömningar.
– Fisk är en del av bedömningen, när det gäller den ekologiska statusen.
– Eftersom klassificeringen görs enligt principen ”one out – all out” är det den sämsta klassificeringen som styr. Även om kvalitetsfaktorn för fisk inte har någon särställning blir den avgörande om den är i den sämsta klassen. Och när det gäller vattenkraft är avsaknaden av vandringsfisk sannolikt den tydligaste indikatorn på att man inte har god status.

Tjänstemän från länsstyrelsen passar på att kontrollera vattenflödet i omlöpet vid Träbena. Ägarens ombud, Erik Sjölander är för säkerhets skull med. Foto: Westsidan.

Fisk nämns först i bilaga fem i ramdirektivet. Varför har det blivit så stor fokus på fisk i Sverige?
– Jag kan tänka mig att vi har en viss förkärlek för ädelfisk i Sverige. Men när det gäller klassificeringen har fisken ingen särställning. Det är bara en del av bedömningen.
– Efter viss reflektion tror jag att det är stort fokus på fisk i vattenkraftspåverkade vattendrag för att det ger tydligast indikation på att det behöver vidtas åtgärder.
Är det rimligt att kräva att havsvandrande fisk kan komma fram överallt?
– Nej det är det inte. Det finns inget stöd i direktivet för att kräva att havsvandrande fisk kan ta sig fram där havsvandrande fisk aldrig kunnat ta sig fram tidigare.
Så det har inget stöd i direktivet att man ger sig på gamla befintliga anläggningar med det motivet?
– Nej så har jag inte tolkat direktivet.
– Har du vattendrag som har vandringshinder som funnits i flera hundra år, då borde man titta på vad det får för konsekvenser om man river ut.
Den övergripande tanken måste vara att man tittar på helheten, och vad det finns för nytta med att riva ut.
– Man tittar sällan på vilken ekologisk effekt det skulle få, säger Arvid Sundelin.

Efterlyser helhetssyn
– När det gäller vattenkraften så har vi den nationella planen, säger han.
Där har statsmakterna satt en gräns för hur mycket produktionen av el får minska som en följd av krävda åtgärder på den småskaliga vattenkraften. Man har alltså satt en ram för produktionsminskningen som angetts till 1,5 TWh.
– Det har man nu brutit ner i beting för varje avrinningsområde, säger Arvid Sundelin.
Nästa steg är att se vilka åtgärder som ryms inom inom det utrymme man har.
– Vilket utrymme för åtgärder finns inom ramen, och vad kommer man att uppnå för ekologiska fördelar av de åtgärderna.
Detta hänger ihop med klassificeringen av vattendragen. Och det politiska beslutet att använda de undantag som direktivet medger.
– Om man pekar ut KMV i den utsträckning som lagstiftaren avsåg, så borde man få ett slutresultat som blir rimligt, säger Arvid Sundelin, som också efterlyser en helhetssyn i arbetet med den kommande omprövningen.
Annars är risken att man kommer att fokusera för mycket på att uppnå ett visst resultat i  varje enskilt vattendrag. Frågan är om myndigheterna klarar av det.
– Jag tror att det finns förutsättningar att klara av det, säger Arvid Sundelin.

Stoms kvarn i Uvered har drabbats av vattenförvaltningens krav trots att vattendraget delar sig och fisk kan ta sig fram i fåror bredvid kvarnen. Foto: Westsidan.

Olika målbilder
Ett problem är att målbilden av vad den kommande omprövningen ska leda fram till skiljer sig så mycket mellan myndigheter, verksamhetsutövare och lagstiftaren. Det gäller exempelvis gränsen på 1,5 TWh.
– Myndigheterna anser att det inte spelar så stor roll. Att det skulle kunna bli mer än det. Verksamhetsutövarna ser det som något man inte ska överskrida.
Vad lagstiftaren egentligen avsåg har parterna svårt att komma överens om.
– Tanken från lagstiftaren var nog att det inte skulle bli så mycket utrivningar. Utan mer åtgärder för att miljöanpassa vattenkraftverken.
En slutsats av detta skulle kunna bli att berörda myndigheter egentligen fortsätter att driva sin utrivningslinje. Medan verksamhetsutövarna anser att den småskaliga vattenkraften genom riksdagens beslut är fredad.
– Som myndigheterna tolkar direktivet kan det bli fråga om betydligt fler utrivningar än verksamhetsutövarna tänkt sig, säger Arvid Sundelin.
– Direktivet förutsätter ett visst mått av politiska beslut. Och direktivet kräver att det görs avvägningar.

Brist på förankring
Bristen på politisk förankring är ett återkommande tema inom vattenförvaltningen. Som också tas upp i den utredning som nyligen kommit med sitt förslag.
Däremot saknas det fortfarande en djupare analys av varför Sverige tolkat EU:s ramdirektiv som man gjort, och vad det kan bero på att det blivit en sådan fokus på dammar och kraftverk i den svenska myndighetsutövningen.
Det framgår av EU:s ramdirektiv för vatten att det är rent dricksvatten som är det övergripande målet.
– Ja, det håller jag mer om. Vi har haft ganska bra dricksvatten i Sverige, säger Arvid Sundelin.
– Vi har ju bra vatten i Sverige. Jag tror att utgångspunkten är att vi har bra vatten men har ambitionen att göra det ännu bättre.
– Men ambitionen har blivit lite för hög, och sedan har en del myndigheter gått lite för långt, fortsätter han.

Det gamla sågverket drivs ev el från Mariebergs elverk, ett familjeägt småskaligt kraftverk i Nossan. Foto: Westsidan.

Andra samhällsintressen
I det arbetet har det inte funnits plats för de avvägningar som direktivet förutsätter när det gäller hänsyn till andra samhällsintressen.
Det har då blivit en krock mellan överdrivna ambitioner, och målet att att ha ett fungerande samhälle.
Den stelbenta tolkningen av vattendirektivet ställer till problem även för andra verksamheter i Sverige, förklarar Arvid Sundelin.
Ett exempel är de svenska reningsverken. Påverkan från reningsverk gör att många vattenförekomster inte uppnår god ekologisk status. På grund av tolkningen av den så kallade Weserdomen, och det icke-försämrings-krav som följer av den, så får många städer problem med att bygga ut. Ramdirektivet gör bara undantag för fysiska förändringar, inte för utsläpp av näringsämnen.
– Den svenska tolkningen underlättar dock inte detta utan komplicerar snarare frågan ytterligare och begränsar möjligheten att ge tillstånd, säger Arvid Sundelin.
Det är alltså den svenska tolkningen av reglerna som gör det omöjligt.

Brabbar elförsörjningen
För kraftverksägarna ligger det en risk i att myndigheterna inte kommer att respektera den gräns för produktionsförlust på 1,5 TWh som man kommit överens om.
– 1,5 TWh är en produktionsförlust vi tål, men om man överstiger den siffran, då kommer vi att få negativa effekter på elförsörjningen, säger Arvid Sundelin.
En orsak till detta är den utredning som legat till grund för framtagandet av den nationella planen.
– Det innebär egentligen att energisystemet inte kommer att fungerar som det är tänkt.
FOTNOT: Gränsen på 1,5 TWh bygger på en utredning som Havs- och vattenmyndigheten gjorde tillsammans med Energimyndigheten och Svenska kraftnät.
Westsidan
(2019-11-24)